PPP不應是一種僵化的機制，而應是一種正向的激勵機制。如果社會資本通過技術創新，實現了成本的降低，政府理應讓其從中獲利。

——建銀城投上海環保股份有限公司總經理辛強

PPP項目除要求30%的自有資金外，其他資金回收周期長。企業必須要有充足的資金作后盾，融資是環保企業的必經之路。

——北京碧水源科技股份有限公司副總裁何愿平

PPP市場很大，但欠缺好項目，目前很多已簽約的項目投資收益能否覆蓋成本仍存在不確定性。

——國投創新投資管理有限公司執行董事翟俊

PPP模式對公私部門都提出了新的挑戰，政府應從原來重審批、輕監管的模式向審批和監管并重轉變，關注項目的全生命周期。企業要有預判力。

——廣發證券股份有限公司總經理李茂年

私營部門與政府各部門交涉時客觀上難以取得真正的平等地位。目前很多PPP項目處于摸索、試錯階段，對于私營部門來說，難以承受時間和資金成本。

——中國民營經濟國際合作商會副秘書長、融資中心主任鄭康彬

“PPP項目對政府和社會資本都提出了更高要求。”曾在世界銀行、亞洲開發銀行供職并參與過多個環保領域PPP項目融資，現任中國民營經濟國際合作商會副秘書長、融資中心主任的鄭康彬表示，目前，真正完全由社會資本主導或者積極參與的PPP成功案例寥寥無幾。

在他參與的成功案例中，作為我國首個垃圾處理特許經營項目，上海老港垃圾處理場四期從2005年12月正式投運至今已有10年，雖為BOT項目，但項目參與各方早期在無PPP政策規則可循情況下的開創性探索，直至今日仍具有很強的指導意義。

合理的風險分配是成功關鍵

老港四期成功原因在于與市場相關的風險由社會資本來承擔，而法律政策、垃圾供應等風險由地方政府承擔

“上海老港四期項目20年的運營周期中，會存在很多風險，如項目設計、建設、運營環節的財務、法律、政策等方面會有風險。但不管有多少風險，最終確定由地方政府和社會資本通過各自承擔或者共擔來分配。”建銀城投上海環保股份有限公司總經理辛強說。

據了解，在上海老港四期項目中，合同簽署之日即認定項目公司承認已經充分研究了政府發布的相關技術文件，并對里面的錯誤、遺漏進行了充分澄清修改。

“由于社會資本這方面更專業，理應發現并且修正這些錯誤，以后若再發現錯誤需由自己來承擔。”辛強表示，這在后面的施工、運營環境方面也得到了體現。

而在融資風險中，老港四期項目創新性地將特許經營權這一無形資產作為項目融資的抵押物寫進了合同中。同時，還提出了介入權的概念，即債權人在一定情況下可以直接介入項目的運營，甚至進行一些處置。

辛強認為，老港四期實施10年來較為成功的原因，在于它的風險分配比較合理。其將設計、建設、融資、運營移交等與市場有關的風險，全部交由項目公司即社會資本來承擔，利用它們在這方面的專業能力和效率來解決問題;而法律政策、垃圾供應等風險，則由地方政府承擔;此外，對于一些涉及公共利益的突發事件產生的風險，由雙方共同承擔。

項目中哪些風險需政府扛?

政府主要承擔垃圾最低供應量、應急填埋和法律等方面的風險，適當進行可行性缺口補助

據辛強介紹，在上海老港四期項目中，政府應承擔的風險主要有3方面：第一，垃圾最低供應量的風險。垃圾不足量時，政府必須按照最低供應量結算保證企業正常運營;垃圾超量時，則需要增加額外的費用。

第二，應急填埋。如果出現涉及公共利益的突發事件，一方面項目公司不能拒絕政策提出的要求;另一方面，在相應的技術規范方面，政府不能用原來合同上的規定進行要求，同時產生的費用由政府埋單。這樣做體現了共同承擔的原則。

第三，法律風險。20年的特許經營期，對于中國這樣一個處于轉型期的國家來說，涉及到環境領域的政策法律等，變化、完善不可避免，由此產生的收益不確定等風險應由政府承擔。

但落實在實施上，如果每次法律政策的變動，都要對項目合同進行修改，其成本顯然太高。

為平衡成本和收益，上海老港四期垃圾處理場項目提出了一個最低影響的累計效果“門檻”，太小的影響無需調整。如果影響足夠大，就需要政府做出反應，給予一定補償，比如延長特許經營期，或是給予額外補助等。

“比較典型的有垃圾滲濾液處理

標準，從1998年最早執行的生活垃圾填埋場排放標準COD濃度值1000mg/L到新國家標準要求的100mg/L，所需要追加的投資和運營費用成倍增加。項目公司無力全部承擔，但上調價格阻力很大，所以最后由城投公司分擔了部分追加投資。這類似于財政部所說的可行性缺口補助。”辛強說。

PPP應利弊相容、鼓勵創新

應按照績效和產出付費，而不是按照設施或投入付費，政府要營造一種正向的激勵機制，讓社會資本從技術創新中獲利

目前，財政部明確PPP項目的收益來源包括3種，使用者付費、政府付費和適應性缺口補償基金。

“上海的生活垃圾收費機制并不完善，企事業單位交垃圾處理費，單位居民不交垃圾處理費。因此，老港四期實際采用使用者加政府付費的機制。”辛強介紹說，目前，填埋場以月實際日平均填埋量的不同(3500噸～7700噸)對應76元/噸～60元/噸不同的價格體系。每月日均填埋量越大，單位價格越低。同時，按照物價水平、稅收優惠政策變化、垃圾供應量等設置價格調整方式。

“PPP按照績效、產出付費，而不是按照設施或者投入付費的原則在上海老港四期項目得到充分體現。”辛強指出，上海城投專門設計了兩項公共產品績效指標：壓實效果和填埋量，規定如果兩項指標未按約定達標，政府將判定項目公司違約，予以扣款。

但他同時也強調，PPP不應是一種僵化的機制，而應是一個利弊相容、鼓勵創新的機制。因此，在支付機制方面，除懲罰性措施和要求外，政府更應營造一種正向的激勵機制。如果社會資本通過技術創新，實現社會成本的降低，政府理應讓其從中獲利。在這方面，上海老港四期垃圾處理場項目同樣也進行了有益探索。

辛強舉例，在項目完工驗收方面，政府鼓勵項目公司提前完工，不僅及時組織驗收，還在驗收通過后立刻供應垃圾。這樣相當于延長了項目公司收費期限，增加了其經濟效益。

在利益延伸方面，垃圾填埋過程中會產生大量沼氣。上海老港四期垃圾處理場項目最初沒有對沼氣的利用提出要求，主要是通過相關設施將其燃燒消耗掉。不過，在合同中卻前瞻性地對沼氣利用做出了約定，即如果項目公司以后希望利用這些沼氣，那么報政府批準之后是可以的，產生的收益由雙方共享。

目前，上海老港四期垃圾處理場項目對填埋氣已進行了有效利用，并申請了世界清潔碳交易，每年可從中獲得數千萬元經濟效益。