李榮融就《企業(yè)國有產權向管理層轉讓暫行規(guī)定》答記者問

國務院國資委、財政部日前公布了《企業(yè)國有產權向管理層轉讓暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》），國務院國資委主任、黨委書記李榮融就《暫行規(guī)定》出臺的有關情況回答了記者提問。

記者問：2003年底，國務院國資委、財政部公布了《企業(yè)國有產權轉讓管理暫行辦法》（以下簡稱３號令），現在又共同出臺了《暫行規(guī)定》，請您介紹一下這個《暫行規(guī)定》出臺的有關背景情況。

答：黨的十五大和十五屆四中全會以來，各地區(qū)、各部門認真貫徹落實黨中央關于調整國有經濟布局和結構、有進有退的方針，著力發(fā)展具有自主知識產權和核心競爭力的大型企業(yè)和企業(yè)集團。同時，通過采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營和股份合作制、出售等多種形式，放開搞活國有中小企業(yè)，取得了明顯成效。在此過程中，企業(yè)國有產權向企業(yè)管理層轉讓也成為國有企業(yè)改革改制的實現形式。作為一種改革探索，這種形式對于調動企業(yè)管理層的積極性發(fā)揮了積極作用，不少國有中小型企業(yè)通過改制重新煥發(fā)了生機與活力，增強了企業(yè)核心競爭力。但近年來我們也發(fā)現，在企業(yè)國有產權向管理層轉讓的過程中還存在著一些比較突出的問題：有的自賣自買，暗箱操作；有的以國有產權或實物資產作為其融資的擔保，將收購風險和經營風險全部轉嫁給金融機構和被收購企業(yè)；有的損害投資人和企業(yè)職工的合法權益，引發(fā)了一些不穩(wěn)定因素等。為此，我們在3號令基礎上研究制定了《暫行規(guī)定》，主要有以下幾個方面的考慮：一是按照中央確定的方針，在做強做大國有大型企業(yè)的同時，進一步放開搞活國有中小型企業(yè)，保證國有企業(yè)改革的不斷深入推進；二是確保企業(yè)國有產權向管理層轉讓行為的公開、公平、公正和有序進行，這既是維護國有資產出資人、企業(yè)職工合法權益，防止國有資產流失的需要，也是保護企業(yè)管理層自身合法權益的需要。

記者問：我們注意到，3號令規(guī)范的是企業(yè)國有產權轉讓行為，也就是說企業(yè)國有產權向管理層的轉讓也應在其規(guī)范范圍之列，而且2003年底公布的《國務院辦公廳轉發(fā)國務院國有資產監(jiān)督管理委員會關于規(guī)范國有企業(yè)改制工作意見的通知》（以下簡稱96號文）中對企業(yè)國有產權向管理層轉讓也做出了相關規(guī)定，請問《暫行規(guī)定》與3號令和96號文是什么關系？

答：2003年12月，為規(guī)范企業(yè)國有產權轉讓行為，促進企業(yè)國有產權有序流轉，我們研究制定了3號令。正如你剛才所言，從規(guī)范對象看，凡企業(yè)國有產權對外轉讓的，包括向管理層轉讓，均為3號令的規(guī)范范疇。也就是說，3號令是關于企業(yè)國有產權轉讓監(jiān)管的總綱，所有的企業(yè)國有產權轉讓都應遵循其規(guī)定。但從特殊性上講，企業(yè)國有產權向管理層轉讓并不是普通意義上的向一般社會法人和自然人轉讓，而是屬于向企業(yè)“內部人”這種特殊的受讓主體轉讓。在此過程中，由于“內部人控制”、信息不對稱等種種原因，容易產生自賣自買、人為壓低國有產權轉讓價格、隱瞞或轉移資產、違規(guī)融資、損害職工合法權益等問題，因此必須在堅持3號令總體原則的同時，針對企業(yè)國有產權向管理層這一特殊群體轉讓中的一些關鍵環(huán)節(jié)制訂特別規(guī)定，如離任審計、清產核資、財務審計、資產評估工作如何組織，轉讓底價由誰確定，轉讓信息如何公開，受讓企業(yè)國有產權的管理層應具備什么資格等。對上述方面，《暫行規(guī)定》均進行了相關明確。因此，《暫行規(guī)定》是對3號令的補充。同時，《暫行規(guī)定》對96號文規(guī)定的原則、要求進行了細化，使之更具操作性，因此也是對96號文的具體貫徹落實。

記者問：《暫行規(guī)定》規(guī)定，中小型國有及國有控股企業(yè)的國有產權可以向管理層轉讓，而大型國有及國有控股企業(yè)的國有產權暫不向管理層轉讓，請問為何作這種劃分？

　　 答：《暫行規(guī)定》規(guī)定國有大型企業(yè)的國有產權暫不向管理層轉讓主要基于以下考慮：

　　 首先，目前由管理層出資受讓企業(yè)國有產權的許多條件還不成熟。如國有資產價格缺乏合理有效的發(fā)現和形成機制；管理層缺乏足夠的資金；企業(yè)的內外監(jiān)控機制和法人治理結構還不健全，以及管理層受讓企業(yè)國有產權后有可能加劇內部人控制的現象等等。特別是國有大型企業(yè)涉及面廣，影響大，一旦在此過程中出現問題，將會給社會和經濟發(fā)展帶來較大沖擊和波動。

其次，由管理層受讓企業(yè)國有產權并控股，是將所有權與經營權合一，這不利于國有大型企業(yè)形成有效的公司治理結構，不利于建立市場化配置經營管理者的機制，與我國國有企業(yè)建立現代企業(yè)制度、推進股份制改革的方向不相符合。

第三，由于國有大企業(yè)資產總量較大，一般情況下，管理層自有的和可以規(guī)范籌集的資金難以達到控股所需資金的數額，脫離我國實際情況推行管理層收購，很難避免不規(guī)范的融資行為發(fā)生，容易造成國有資產流失。

據統(tǒng)計，截至2003年底，全國國有及國有控股企業(yè)共有15萬戶，其中中小型國有及國有控股企業(yè)為14.7萬戶,占98%。國有中小企業(yè)一般資本較小，多數處于競爭領域。允許探索國有中小企業(yè)的國有產權向管理層轉讓，符合黨中央關于放開搞活國有中小企業(yè)的精神及地方國有企業(yè)改革的實際情況。黨的“十五”大以來，各地政府按照黨中央確定的方針，一直在積極探索小型企業(yè)的改制、出售工作，其中途徑之一就是將小型企業(yè)出售給管理層及職工，并且積累了一定經驗。1999年，原國家經貿委、財政部、中國人民銀行制訂了《關于出售國有小型企業(yè)若干問題的通知》，對規(guī)范小型企業(yè)的出售起到了積極作用。在此情況下，對國有中小企業(yè)的國有產權向管理層轉讓進一步加以引導和規(guī)范，維護好出資人、債權人和職工群眾的合法權益，既適應我國當前的國情，同時符合深化國有企業(yè)改革的進程。

考慮到有些中小型國有及國有控股企業(yè)實際處于關鍵領域和特殊行業(yè)，國家對這些企業(yè)國有產權向管理層轉讓也有相關限制性規(guī)定，為此，《暫行規(guī)定》第三條在明確中小型國有及國有控股企業(yè)可以探索企業(yè)國有產權向管理層轉讓的同時，進一步明確國家法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度對此類企業(yè)另有規(guī)定的除外，以使《暫行規(guī)定》與國家有關法律法規(guī)相銜接。

記者問：《暫行規(guī)定》對于大中小型企業(yè)的劃分標準問題是按照國家統(tǒng)一標準執(zhí)行的。這種劃分標準能否適應各地國有企業(yè)改革的實踐需要？

答：企業(yè)國有產權向管理層轉讓中的企業(yè)類型如何劃分，直接關系到所涉企業(yè)管理層是否具有受讓企業(yè)國有產權的主體資格問題。為此，我們考慮應按照國家統(tǒng)一標準進行企業(yè)類型的劃分。目前，國家關于企業(yè)類型劃分的文件主要有兩個，一個是原國家經貿委、原國家計委、財政部、國家統(tǒng)計局《關于印發(fā)中小企業(yè)標準暫行規(guī)定的通知》（國經貿中小企〔2003〕143號），另一個是國家統(tǒng)計局《統(tǒng)計上大中小型企業(yè)劃分辦法（暫行）》（國統(tǒng)字〔2003〕17號）。因此，《暫行規(guī)定》引用了上述兩個文件，并規(guī)定今后國家關于企業(yè)劃型標準如有調整按照新的標準執(zhí)行。當然我們也注意到，目前的國家標準主要是針對工業(yè)企業(yè)而設的，對于非工企業(yè)劃分則不夠詳細，操作性不強。此外，如果采用統(tǒng)一的國家標準，一些地區(qū)、部門所屬企業(yè)，即使是關鍵行業(yè)、領域中的企業(yè)，也有可能被列入企業(yè)國有產權可以向管理層轉讓的范圍。對于上述情況，還希望國有資產監(jiān)管部門或機構在實踐中根據本地區(qū)、本部門發(fā)展實際和企業(yè)的具體情況區(qū)別對待。總之，企業(yè)國有產權轉不轉讓、轉讓給誰，應由國有資產出資人結合各自的發(fā)展實際自主決定。《暫行規(guī)定》規(guī)定了國有及國有控股中小型企業(yè)可以探索企業(yè)國有產權向管理層轉讓，但如果國有資產出資人認為某企業(yè)雖屬中小型企業(yè)，但管理層不宜受讓企業(yè)國有產權，則可以不采取這種形式，而通過其他形式達到企業(yè)改制的目的。

記者問：《暫行規(guī)定》規(guī)定不得采取信托、委托等方式間接受讓企業(yè)國有產權。請問在國有產權轉讓中采用信托和委托收購方式容易出現哪些問題？

答：目前管理層通過信托收購、委托他人收購等形式間接受讓企業(yè)國有產權的行為日趨增多。但從實踐看，這種間接受讓存在以下問題：

首先是難以了解受讓人的真實身份。上面提到，企業(yè)國有產權向管理層轉讓并不是普通意義上的向一般社會法人和自然人轉讓，而是屬于向企業(yè)“內部人”這種特殊的受讓主體轉讓。在此過程中，如果不采取特別措施進行監(jiān)管，則會因“內部人控制”、信息不對稱等原因，產生自賣自買、低價轉讓等一系列問題。為此，必須制定相關規(guī)定對企業(yè)國有產權向管理層轉讓行為予以規(guī)范。但如果管理層采取信托或委托方式進行收購，國有資產監(jiān)管機構將難以了解收購方的真實身份，也難以依照《暫行規(guī)定》進行有效監(jiān)管。

其次是難以了解受讓方的資金來源。96號文規(guī)定，管理層不得向包括標的企業(yè)在內的國有企業(yè)融資，不得以企業(yè)國有產權或資產為管理層融資提供保證、抵押、質押、貼現等。《信托法》也規(guī)定，“法律、行政法規(guī)禁止流通的財產，不得作為信托財產”。但管理層通過信托方式進行收購，往往隱藏了信托財產的真實來源。

第三，間接收購形式隱藏了受讓方的資信水平、資本實力、經營管理水平等，使轉讓方或國有資產監(jiān)管部門很難了解和掌握受讓方的真實情況和收購的真實意圖，不利于企業(yè)的長遠發(fā)展。

第四，間接收購使得收購方的經濟性質無法確定，也使得國有資產監(jiān)管機構難以界定轉讓后的產權性質，從而難以實施相應的監(jiān)管。

記者問：《暫行規(guī)定》對主輔分離、輔業(yè)改制的企業(yè)國有產權向管理層轉讓，以及高新技術企業(yè)、轉制科研機構國有產權向管理層轉讓作了例外性規(guī)定，請問這是出于什么考慮？

答：對于企業(yè)國有產權向管理層轉讓的問題，目前國家主要有三個政策性文件有所涉及：一是《關于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實施辦法》（國經貿企改〔2002〕859號）及有關配套文件，主要規(guī)定在主輔分離、輔業(yè)改制，分流安置富余人員過程中的企業(yè)職工安置（包括管理層）費用可以以企業(yè)凈資產予以支付；二是國務院辦公廳關于《轉發(fā)財政部、科技部關于國有控股高新技術企業(yè)開展股權激勵試點工作指導意見的通知》（國辦發(fā)[2002]48號），以及《關于深化轉制科研機構產權制度改革若干意見》（國辦發(fā)[2003]9號）兩個文件，主要規(guī)定國有控股高新技術企業(yè)和轉制科研機構可以實施股權激勵試點工作，涉及需采取協議轉讓方式向管理層轉讓企業(yè)國有產權。對于上述三個文件規(guī)定的涉及企業(yè)國有產權向管理層轉讓的事項，仍然按照原有規(guī)定執(zhí)行。

記者問：企業(yè)國有產權向管理層轉讓后，如果改制后的企業(yè)還留有國有產權，則涉及這部分國有產權由誰代表的問題。《暫行規(guī)定》對這方面有什么具體規(guī)定?

答：企業(yè)國有產權向管理層轉讓后，管理層即成為個人股東。在此情況下，無論改制后的企業(yè)為國有控股或非國有控股企業(yè)，原管理層人員均不宜作為國有股代表或委托持有者。這是因為個人股東與國有股代表的角色不同，利益取向也存在不同甚至有時會發(fā)生沖突。為規(guī)范企業(yè)法人治理結構和內部運作，維護包括國有資產出資人在內的所有投資者的合法權益，《暫行規(guī)定》規(guī)定管理層受讓國有企業(yè)國有產權后，原企業(yè)管理人員不得作為改制后企業(yè)的國有股東代表。相關國有股東應按照國家有關規(guī)定，選派合格人員作為國有股東代表，依法行使股東權利。

記者問：目前國有及國有控股企業(yè)的管理層通過股權或期權激勵試點獲得了部分企業(yè)產權。《暫行辦法》出臺后是否意味著大型國有及國有控股企業(yè)的股權或期權激勵試點將被叫停？

答：這里涉及兩個范疇，兩個概念的問題。《暫行規(guī)定》所規(guī)范的是國有產權交易中，企業(yè)國有產權持有人作出轉讓決定后，管理層作為平等的競買方之一出資購買企業(yè)國有產權的行為。但如前所述，管理層作為企業(yè)“內部人”，其出資購買企業(yè)國有產權的行為不同于一般意義上的法人或個人行為，對此必須做出特別的規(guī)范，這樣才能更好地保護有關各方的合法權益。而國有或國有控股企業(yè)中實施的股權或期權激勵試點雖然也使得管理層擁有了部分產權，但這與企業(yè)國有產權向管理層轉讓不同。股權或期權激勵試點，屬于國家確定的國有及國有控股企業(yè)收入分配制度的改革內容，是對十六大提出的“確立勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配”的要求的具體貫徹落實，目的是要在國有企業(yè)中推動建立起有效的激勵約束機制，這與企業(yè)國有產權向管理層轉讓有本質區(qū)別，二者不能混淆。對于國有企業(yè)的股權或期權試點工作，國資委正在積極研究制定專項的辦法。